摘要：今年4月1日正式实施的国务院《诉讼费用交纳办法》引起了理论界和实务界的广泛关注，很多人对行政机关制定司法性文件的做法提出了质疑。本文对国务院《诉讼费用交纳办法》的性质进行了较为深入的分析，并引申出关于行政立法合法性的讨论，进而探讨在依法行政的大环境下，如何有效监督行政立法，促进行政立法行为的法治化。
关键词：诉讼费用 行政立法 依法行政 制度 监督
一、引言
依法行政原则是行政法上的根本原则。在行政色彩浓厚的历史背景下，如何将行政权的行使及其制约纳入法治轨道，是我国民主法治建设的一项至关重要的内容。法治的价值前提是它对基本人权的承认和对国家权力的有效限制，但任何国家权力尤其是日益膨胀的行政权力的行使都不可能完全免于专横之虞，法治的主要功能便在于确立依法行政原则，防止、束缚专横的政治权力。为了维持国民经济的较快稳定增长，近年来我国政府以强势姿态全面介入社会经济运转和市场秩序建设，但亦使得现实生活中行政权力极度扩张。在我国这样一个议行合一的国家中，是否可以考虑借鉴西方国家权力分立与制衡的理念，防止行政权力的恶性膨胀，是一个值得认真思考的话题。笔者希望通过对国务院《诉讼费用交纳办法》的分析和探讨，就这一话题阐述自己的观点，以期对我国的行政法治建设有所裨益。
二、国务院《诉讼费用交纳办法》解读
2006年12月8日，国务院第159 次常务会议审议通过了《诉讼费用交纳办法》（以下简称《交纳办法》），并已于2007年4月1日起施行。《交纳办法》确立了在诉讼过程中不得违反本办法规定的范围和标准向当事人收取费用、对交纳诉讼费用确有困难的当事人提供司法救助和外国人在人民法院进行诉讼适用国民待遇原则和对等原则等基本原则。重新规定了诉讼费用的交纳范围，调整了诉讼费用交纳标准，对司法救助制度作了更加具体的规定。[1]
1. 《诉讼费用交纳办法》的性质
首先，《诉讼费用交纳办法》于2006年12月8日国务院第159次常务会议通过，并由国务院总理温家宝以国务院第481号令发布。根据我国《立法法》第61条规定，行政法规由总理签署国务院令公布。因此，该《交纳办法》属于行政法规。[2]
其次，制定行政法规属于抽象行政行为，其针对的行政相对人是不特定的主体。根据《交纳办法》第51条规定，人民法院准予当事人减交、免交诉讼费用的，应当在法律文书中载明。第53条规定，案件审结后，人民法院应当……在判决书、裁定书或者调解书中写明当事人各方应当负担的数额。《交纳办法》规定了法院的法律文书的内容。可见，《交纳办法》所针对的相对人是不特定的进行民事诉讼和行政诉讼的当事人和人民法院。
第三，该《交纳办法》属于行政法规，是法律规范的一种形式，属于“法”的范畴，具有从属国家法律性，其内容不得与宪法和法律相抵触。
第四，《交纳办法》对法院产生了一定的影响。取消了法院对诉讼费的管理权，将诉讼费用管理和监督的职能赋予价格主管部门和财政部门[3]。根据目前各地案件管辖的标准和实际情况，此次改革所减少的诉讼收费主要集中在基层法院。与此同时，《交纳办法》不仅影响法院的财政收入，同时，对审判和调解工作也会产生影响。主要体现在三个方面：第一，民商事审判工作任务增大。由于诉讼费的大幅度降低，小额财产类纠纷及非财产类纠纷利害关系人会更多地选择诉讼渠道解决。第二，调解结案数可能增加明显。调解案件的案件受理费减半，使当事人可能更多的会选择调解的方式来解决矛盾。第三，适用简易程序案件数量增加[4]
2. 由《诉讼费用交纳办法》引发的若干争议
由于长期以来诉讼费用一直由人民法院制定标准并收取，因此该《交纳办法》一出台便引起了对相关问题的讨论，包括诉讼收费的性质、《人民法院诉讼收费办法》的存废，甚至该办法的制定主体——国务院是否有此权限等都值得进一步加以探讨。
2.1. 诉讼收费属于司法事务还是行政事务？
对民事诉讼、行政诉讼当事人参加诉讼活动收取一定的费用是世界各国通行的制度。[5]诉讼费用有广义和狭义两种概念。狭义的诉讼费用是指民事诉讼、行政诉讼当事人向法院交纳为进行诉讼所必需的法定费用，主要包括三类：第一类是当事人向法院起诉、上诉或者申请再审按照规定应该交纳的案件受理费；第二类是提起各类申请时应当交纳的手续费，如执行申请费等；第三类是证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。广义的诉讼费用还包括当事人费用，如律师费等。该《交纳办法》规定的诉讼费用是指狭义的诉讼费用。[6]
按照《交纳办法》第20条规定，案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交。结合实际情况，在当事人不交纳诉讼费用或者在当事人申请缓交、减交、免交诉讼费而未获得法院准许的情况下，诉讼程序是不可能启动的[7]，同时，在《中华人民共和国民事诉讼法》第107条中明确规定了当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。由此可见，诉讼费用制度与诉讼制度密切相关，是保障人民诉权的手段，是诉讼制度的重要组成部分。而所谓行政性收费，按照行政法律法规的规定，是基于行政机关行使行政职能、职权而进行的收费。尽管诉讼费用的所有权，与行政机关依行政职能所收的费用一样，都属于国家财政所有，但两者性质有着本质不同。
因此，诉讼费用的收取应当属于司法领域而非属于行政领域的收费项目。而且，要说诉讼费用制度属于司法行政，与司法审判相分离，也是不妥的。司法行政主要包括法院机构设置、编制、助理审判员的任免、司法统计、装备和经费等项目[8]，其中的经费应该是国家财政部下拨给各法院的补助由法院支配，与诉讼费用的收取不同。再者，诉讼费用由败诉方承担，也就很难将其与司法审判相分离而划归为司法行政职能。
2.2. 最高人民法院《人民法院诉讼收费办法》是否当然废止？
在《交纳办法》出台之前，一直以来，各级人民法院均按照最高人民法院于1989年6月29日以司法解释形式发布的《人民法院诉讼收费办法》（下称《收费办法》）规定的标准收取诉讼费用。而该《收费办法》并未规定时效时间。那么国务院所制定的行政法规能否当然取代司法解释呢？
首先，从国家机构体系来看，根据《中华人民共和国宪法》规定，国务院为最高行政机关，最高人民法院是最高审判机关，二者均由全国人民代表大会即最高国家权力机关产生，对它负责，受它监督。尽管最高人民法院的财政收支由国务院财政部统一管理，但国务院与最高人民法院属于平行机关，不相隶属，国务院无权凭单独行文便可废止最高人民法院的司法解释。
其次，《诉讼费用交纳办法》第3条明确，在诉讼过程中不得违反本办法规定的范围和标准向当事人收取费用。这是直接以法规的形式排除了其他规范性文件的适用，但是由于《交纳办法》与《收费办法》既不存在新法优于旧法也不存在特别法优于一般法的适用原则，因此，仍然不可避免地出现基层法院在适用上就高不就低的问题出现。
第三，在《交纳办法》出台后，最高人民法院为了落实这一法规，制定了关于适用《诉讼费用交纳办法》的通知，但上下级法院的关系仅仅是审级不同的关系，上级法院仅对下级法院的工作进行指导，而非领导与被领导的关系。
因此，对于最高人民法院此前制定的《收费办法》的适用问题，依然没有得到合法性和程序性的解决。
2.3. 国务院是否有权制定涉及司法活动的行政法规？
《立法法》第五十六条规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。同时，《立法法》第八条规定下列事项只能制定法律：……（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度……。而且，在第九条更明确指出，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
很显然，通过前面的分析可以看出，诉讼费用制度属于司法制度的一部份，属于《立法法》第五十六条第（九）项规定的诉讼和仲裁制度的组成部分，只能由宪法所规定的立法主体全国人大及其常委会来制定法律，而不能仅以行政法规的形式加以规范。并且，我国人大常委会1981年颁布的《关于加强法律解释工作的决议》规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常务委员会进行解释或用法令加以规定。诉讼收费应属于诉讼制度的范畴，由全国人大常委会来做进一步的补充规定[9]。国务院就其性质而言，不是立法机关而是行政机关，宪法所赋予它的是行政管理权而非国家立法权；国务院享有的行政法规制定权是从国家立法权中派生的，而非其固有的权力；[10]国务院制定行政法规时，所规定的内容不得侵犯全国人大及其常委会的专属立法权。所以，由国务院来制定《交纳办法》其主体的正当性不能不受到质疑。
我们还可以参照各国立法例，多数国家直接将诉讼费用问题规定在其民事诉讼立法中，但也有一些国家对民事诉讼费用问题采单独立法的体例。譬如：德国即有施行于1975 年、最后修正于1998 年的《诉讼费用法》，日本和韩国亦分别有《关于民事诉讼费用等的法律》和《民事诉讼费用法》。[11]再如英美法系国家，所有美国联邦法院的诉讼收费标准由美国国会规定，美国联邦政府对联邦法院提供巨额财政补贴，联邦法院的经费主要由联邦财政承担。[12]同是发展中国家，巴西联邦法院的诉讼收费基本制度由国民议会制定的民事诉讼法和第9289号法律规定，地方法院的诉讼收费基本制度则由州议会规定。阿根廷联邦法院的诉讼收费基本制度由国会制定的第23.898号法律规定，地方法院的诉讼收费基本制度则由省议会制定。[13]而我国由最高国家行政机关制定行政法规规定诉讼收费制度，不得不说是国际上的特例。
2.4. 小结：依法行政抑或滥用行政立法权
通过以上对国务院颁布《诉讼费用交纳办法》的分析，我们可以发现，如何落实依法行政原则依然是当前中国法治建设进程中不容忽视的问题。诚然社会发展过程中，需要行政机关对各种变化及时做出反应，必要时制定法规规章进行规范，但这并不能成为滥用行政立法权的借口。当行政权包含了越来越多的准立法权和准司法权：行政机关自己制定规范，自己执行规范，自己裁决因执行规范而发生的争议、纠纷时，如果没有控制和制约机制，权力的滥用将是不可避免的。
三、行政机关与立法机关的权力博弈
1. 我国立法体制中的行政立法
1.1. 我国的立法体制
我国实行的是议行合一的体制，全国人民代表大会及其常务委员会行使立法权，国务院以及地方政府和地方权力机关所享有的立法权都是由全国人大及其常委会授予的权力。我国的立法体制从新中国成立后大致经历了五个阶段，而以2000年3月《立法法》的颁布和实施为标志，我国基本形成了有中国特色的立法体制。[14]
我国现行立法体制的基本特点是一元两级多层次。“一元”，是指国家立法权属于中央，全国只存在一个统一的立法体系。我国《宪法》第58条、《立法法》第7条都明确规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常委委员会行使国家立法权。”所谓“两级”，是指我国立法体制分为中央立法和地方立法两个立法等级，全国人大及其常委会、国务院及其各部委享有中央立法权；地方享有立法权的国家机关包括：省、直辖市、自治区人大及其常委会，省、直辖市、自治区人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人大及其常委会，经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，特别行政区立法会和行政长官在基本法范围内享有的立法权。所谓“多层次”，是指中央立法和地方立法可以分为不同的层次和类别。
1.2. 我国行政立法的地位
在我国从中央到地方多层级、人大与政府分享立法权的立法体制中，行政立法是国家立法的重要组成部分之一。作为立法主体的行政机关，在众多的立法主体中，其地位仅次于立法机关，享有广泛的立法权。行政机关作为立法主体所立的“法”称为行政法规和行政规章。行政机关作为立法主体之一，因其进行立法活动时并未改变其所具有的行政目的，其立法行为主要是为了更好地实施行政权，通过立法方式解决行政事务。[15]
2. 行政立法的必要性及其合理限制
2.1. 行政立法产生的必然性
近代分权思想的先驱洛克曾经指出：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”[16]和洛克相似，近代分权学说的完成者孟德斯鸠也告诫人们：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”[17]这是西方分权理论的发端和发展。
在经过资产阶级革命之后，人民主权原则和分权原则在行政管理领域必然衍生出依法行政的要求。正所谓“无法律便无行政”，这反映了当时人们对历史上作为专制象征的王权的恐惧和对政府这种“必要的罪恶”进行控制的思想情感。然而，随着社会经济的发展和同时带来的大量社会矛盾和社会问题，资本主义国家不得不增设大量的行政机构和行政人员，对国家的经济生活和社会生活进行干预，从“守夜式国家”向“行政国家”变迁，而行政立法在实践当中也变得不可或缺。英国1929年成立的部长权力委员会于1932年提出了Donoughmore Report ，对行政立法提出了相当有力的支持理由：（1）议会受时间的限制，必须将具体的法律细节交由行政机关加以规范；（2）立法事项的专业化特点使拥有大量专家的行政立法更为适宜；（3）议会对难以预见的情况很难制定有效的规范；（4）立法需要一定程度的灵活性；（5）行政立法灵活且容易修改，适宜于进行社会改革实验；（6）紧急状态下行政立法更加成为不可或缺。[18]在议行合一体制的我国，也同样经历了由“法不二出”到行政法规和规章大量涌现，形成“一元两级多层次”的立法体制的转变。
2.2. 行政立法的扩张与膨胀
英国行政法学者韦德指出：“行政立法是一种具有立法特征的行政活动。仅就数量而言，大量的立法是由行政机关而非立法机关制定的。……（现代社会，）议会不得不将涉及各种具体事务的广泛立法权授予行政机关，而其自身仅限于提供一个或多或少具有永久性的法律框架。”[19]而法国1958 宪法则更是以根本法的形式确立了行政立法制度，“在法律和条例的关系上，条例是汪洋大海，法律是大海中的几个孤岛。”[20]可以说，行政立法涉及经济、科技、文化、教育、体育卫生等各个方面，对社会生活产生深刻的影响，也使人们日益感受到行政机关的权限不断扩张，政府的干预力量日益强大。
2.3. 行政立法膨胀趋势的适当限制
随着行政立法的膨胀，立法机关的固有立法权不断下放配置，使行政机关拥有广泛的立法权限，如今问题的关键不在于行政立法来源于宪法所规定的行政机关的行政职权还是来源于立法机关的授权，关键在于如何防止由于行政立法的扩张而导致的法律行政化，防止由于行政机关自行制定具有“法”效力的行政法规规章而使依法行政成为行政权力滥用的挡箭牌。
由于与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人公民个人、组织的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，从而行政权最容易导致滥用和腐败。现代社会强调依法治国、依法行政，其根本目的便是铲除无限政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格的法律限制的“有限政府”。 政府职能的无限扩张，表现为政府越来越多地承担本来完全可以由社会或市场自己去履行和完成的事情，还表现为攫取广泛的未经授予的立法权和司法裁决权。同时，在无限政府之下，法制照样可能是高度完备的。如同捷克著名戏剧家哈维尔所观察的：把一切都约束在大一统秩序之内的必要，在这种情形中，生活中充满了规定、公告、指示、准则、命令和条例的网络，作为固有的、以复杂手段主宰人们生活的直接工具，这些准则和规定在后极权社会里发挥作用。[21]
因此，行政立法的合法性问题的解决关键在于限制行政立法的调整范围，切实行使立法机关的监督职能，建立司法审查制度，对行政立法的程序性和合宪性进行审查，加强公众的参与机制，增强行政立法的可诉性。如此，才能真正建立依法行政的民主国家，防止行政机关僭越立法权。
